淺談山林解禁政策與國家賠償法修法

Text&Photo/洪振豪

山林解禁與政府責任限縮

民國108年10月21日,行政院正式宣布「山林解禁政策」。政策共有五大主軸,包含「開放山林」、「資訊透明」、「便民服務」、「教育普及」及「明確責任」等政策目標。這些政策目標是在既有的山林管理措施基礎上,經行政院多次召開研商會議,並參考多方專業意見後,歷經長時間才形成的。其中為達成「明確責任」政策目標,配套修正了「國家賠償法」第3條等條文,就公共設施瑕疵類型的國家賠償責任中,「涉及自然公物之公共設施」部分新增項次詳加規範。也就是說,在既有條項下,在國家因公共設施設置或管理有欠缺,致人民受有損害時,應負損害賠償責任,但新增條項使得當涉及的設施種類為山林、河川、湖沼、海岸等「自然公物設施」或棧道、鐵鍊等「自然公物內人工設施」,管理機關若已做適當警告或標示,而人民仍從事冒險或具危險性活動時,國家可不負賠償責任或得減免損害賠償責任。新法已經在同年12月18日施行。行政院表示希望藉新增的條項限縮國家責任以鼓勵登山者的「自主管理、責任承擔」精神,也就是「自我責任」的概念。

 

政策方向正確然而修法必要性待商榷

筆者雖然同意政府的責任範圍不是無限擴張的,也肯定國家賠償責任限縮的方向,然而人民自我責任的概念,事實上,是無法透過修法減免國家賠償責任來「鼓勵」的。因為人民疏於自己應盡的注意義務,已以財產、身體、自由或生命作為代價而「負責」,本來就不用透過其他方式來「鼓勵」,也無從「鼓勵」起;相對的,國家怠於盡應盡的注意義務或採取措施以確保設施的通常安全狀態時,也應由國家負責,以促使國家妥善從事行政任務。

再者,按照新法新增的條項,設置「警告或標示」的重要性將優於直接提升設施安全。因為新法新增的條項對於「涉及自然公物之公共設施」中人民的冒險或具風險性活動,只要為「適當警告或標示」,即便設施設置或管理有欠缺,主管機關仍然可以不負責任或減免責任。所謂的「適當警告或標示」,甚至在管理機關的網站上為之即可,則日後無可避免地,主管機關將專注於設立各式警告或標示上,難以期待直接在公共設施設置或管理上積極提升必要的安全性,這將使得「涉及自然公物之公共設施」更難確保安全性,反而違背了公共設施瑕疵國家賠償責任的立法目的。這在109年4月20日公告施行「登山活動應注意事項」後更形嚴重,因為該注意事項,要求登山者應充分注意山域或其內設施相關警告或標示,這使得「適當警告或標示」的「適當」更易於認定!

又新法新增的條項,對於「從事冒險或具危險性活動」的判斷基準,採取「一般社會通念及生活經驗」,在戶外活動種類多樣且非一般社會大眾普遍從事的情形下,很難期待個案中「冒險」及「具危險性」能被正確理解。甚至因為一般社會大眾對風險接受的程度較低,反而可能使得戶外活動,動輒被認定為「冒險」或「具危險性」,使新法新增的免責事由易於構成。

由前述可知,新法下,在自然公物內設置人工設施的國家賠償風險,已大幅降低。若因此導致主管機關任意基於安全等理由,於自然公物內廣設人工設施,也將會是自然保育等公共利益維護上的惡夢,國家應就此有所警惕。

山林解禁

(蕃薯寮休息區步道的自然公物中人造設施的免責告示。)

山林解禁

(蕃薯寮休息區步道)

既有規定已足以因應

事實上,「涉及自然公物之公共設施」的國家賠償責任,在修法前以既有條項已可處理。這是因為修法前,就公共設施瑕疵類型的國家賠償責任,並未將自然公物排除在適用範圍外。如果是由主管機關規劃管理並供公眾使用時,縱使是屬於自然形成的狀態,仍然認為是公共設施,進而可論斷相關責任。自然公物以任何形式附加人工設施時,亦同。確實,「涉及自然公物之公共設施」有它的特殊性,比如往往占地廣大、區域內氣候多變、地形地質複雜多樣、常有生態、野生動物保育、森林養護等特殊公益考量的必要,使得管理手段有限、設置與維護成本較高,難以面面俱到,性質上與圖書館等一般公共設施大不相同。然而這樣的特殊性不必然導致國家賠償責任易於成立,因為實務上允許相當程度「可容許的危險」,可將前面所說的特殊性納入考量。

再說,包含自然公物在內的各項設施,都要「設置完成並開始提供公眾使用」(「自然公物設施」自然是著重在提供使用部分)才會成為國家賠償法上的公共設施,若屬未列入管理的公有財產、根本無使公眾使用的意思或行為、尚未完成並供公眾使用、供公眾使用後因故暫時封閉不供使用、曾供公用但後經廢棄者,因為都不是「公共設施」,根本沒有國家賠償的問題。山林開放只是一種政策宣示,沒有使所有自然公物一夕之間自動變為「公共設施」的效果,主管機關仍然保有依行政目的,來判斷是否提供公眾使用之裁量空間與權限。

同樣重要的是,國家賠償的成立,需要設施的設置或管理欠缺與人民的損害間有「因果關係」。當國家就公共設施已有適當防止危險或損害發生的具體措施時,可主張損害與公共設施之設置或管理有無欠缺間沒有「因果關係」,從而不負賠償責任,更有案例顯示,即便公共設施確有欠缺亦同。另外,「涉及自然公物之公共設施」亦不須防止一切損害,只要能確保設施通常應有之安全狀態、作用、功能即可。對於人民違反設施使用目的之危險或冒險行為,國家也不用負責,而應由人民自負其責。

另外,依筆者整理歸納的相關實務見解(註1),並未發現要求國家負擔不合理賠償責任的情形。

註1:涉及自然公物之公共設施的國家賠償責任

山林解禁

(撒固兒瀑布)

山林解禁

(撒固兒瀑布的自然公物設施的免責告示。)

修法後人民不得已的對應之道

簡單來說,使國家就公共設施負有基本國家賠償責任,是筆者的核心想法,目的在確保人民可獲得相對安全的公共設施,並促使「自然公物設施」及其內人工設施之設置及管理更為審慎。若是經管理並開放供民眾使用之公共設施有瑕疵,即應負國家賠償責任,使得人民得繼續信賴所使用的設施;若欲避免國家賠償責任,那麼就妥善管理,或反之使其「非公共設施化」,使民眾自負其責。

新法已施行的情形下,透過嚴格認定「從事冒險或具危險性活動」要件等方式,應較可避免前述不當結果發生的可能。只是,實在難能期待實務採取這種限縮的做法。那麼人民的對應之道,也只能多買些保險,在「自然公物設施」內或使用其內人工設施時,不要相信或期待公有設施有其應有的安全性,並多花些時間仔細尋找警告或標示以求自保了。

山林解禁

(人民親近山林,國家僅負有限責任。)

由武界壩意外事件來看山林解禁政策

109年9月13日凌晨,因武界壩閘門開啟線路絕緣不良異常放水,使得在下游約4公里處濁水溪床露營之民眾遭大水沖走的事件,其實國家賠償與否的思考上,也有部分涉及到前述山林解禁政策意旨。

該事件中,民眾是在「濁水溪床」野營,「溪床」屬於自然公物,因此民眾可能主張,主管該段溪床之經濟部水利署第四河川局,就溪床的管理有欠缺。然而這樣的主張,筆者認為可能難以採納。因為,在可通往此段溪床之重要道路入口處,管理機關已有立牌禁止進入,若這樣的立牌已足夠讓人理解該段溪床「不提供使用」,依前述就不會成為「公共設施」,也就是非「自然公物設施」,從而可能無法據此請求國家賠償。反之,若仍然認為此段溪床屬於供公眾使用的「公共設施」,那麼因為已設有警告、可得悉該段溪床有供洩洪使用的情形、本事件中,民眾二頂客廳帳似未受大水影響而位移,可推知透過溪床紮營位置選擇,可能可以迴避損害(再說,附近靼靶嶺森林露營區鄰近溪床似未傳出災情),從而可能被認為是違反使用目的的自冒風險行為,欠缺「因果關係」,應由民眾「自主管理、責任承擔」。可知,既有規定下的判斷,自然與山林解禁政策核心思想若合符節,本不待修法。當然,既然新法施行,因此即便認為有「因果關係」,國家也可能因適用新法新增的條項而不負責任。

只是大水的原因畢竟就在武界壩異常放水,因此民眾更可能直接主張主管「武界壩」之經濟部中區水資源局,就「武界壩」的管理有欠缺。然而因「武界壩」並非新法立法說明所謂的「直接供公眾使用之人工設施」,亦即非「自然公物內人工設施」,因此沒有新法新增條項適用的餘地,而應回歸既有規定,那麼還是會遇到類似的問題,武界壩是否及如何供公眾使用?依SOP進行警告,是不是就足以迴避本件損害發生(特別是本事件發生在凌晨4時許、位於武界壩下游約4公里處)?換言之,就「公共設施」及「因果關係」要件得做更多澄清;又或者應由公務員職務行為本身,是否具過失等方向再為探討,相關論述爰予割愛。

仍須強調,山林解禁政策下的「政府責任限縮」,充其量只是解免國家賠償的民事責任,無法作為公共設施管理欠缺時,來自行政、監察等其他領域監督的免責事由。「武界壩」本身異常放水的問題,其解決仍然刻不容緩,以避免再有憾事發生。

 

洪振豪

作者簡介/洪振豪
執業律師、政大登山隊OB,長期關注台灣登山法令及司法實務面的發展與變化,關於台日山難搜救國賠事件、台日登山管理制度檢討、山難搜救使用者付費、登山嚮導職責等,著有數篇從法律角度論述的文章。

 

台灣山岳第151期試讀

分享:

分享在 facebook
Facebook

發佈留言

立即獲得最新資訊

立即訂閱我們的電子報

沒有垃圾資訊,最新文章、活動將會第一時間送到您的電子信箱

文章推薦